法院对强制执行申请的审查原则

本文作者：耿宝建，最高人民法院行政审判庭审判员。

文章来源：摘自《人民司法（应用）》2013年第3期。原题为《实施行政强制法应当注意的十个问题》，本文为问题之四。为便于阅读，划小了段落。

人民法院对行政机关强制执行的申请究竟应当是形式审查还是实质审查，一直存有较大的争议。

所谓形式审查，通常理解为，申请执行人对所提交的材料的真实性负责，人民法院只是对申请人提交的材料是否齐全、是否符合法律规定的形式进行审查。只要符合了这两个条件，人民法院就应裁定执行。

而所谓实质审查是指人民法院对行政机关强制执行申请是否具备法定条件、提交的材料是否真实、有效、合法、完整，是否符合国家法律、法规和政策规定等进行全面审查。

坚持形式审查原则的观点认为，行政机关申请人民法院强制执行的前提，通常是行政管理相对人已经放弃了申请复议权和起诉权，行政决定已经发生了实质上的确定力和不可争力，此时人民法院仅仅是一个执行机关，对于行政机关的申请进行审查时，只要简单地走一个过场，直接裁定准予执行即可。因此，人民法院只需要从形式看行政机关的申请是否符合条件、申请材料是否齐全即可。

而坚持实质审查的观点认为，确立人民法院受理行政机关强制执行申请的本意，一方面是为了限制行政机关直接行使行政强制权，另一方面也是为借助于人民法院中立、客观的地位对行政决定的合法性进行审查和监督。

目前，总体而言，不论是行政机关的执法水平还是相对人的法律素养都仍有较大提升空间，有相当一部分已经生效的行政决定仍存在违法之处；且相对人不申请复议或者提起诉讼，有的不是因为接受这样的行政决定，而是其他各种复杂的原因造成。因此，人民法院对行政机关的非诉强制执行申请应当进行实质性审查；对行政决定的合法性进行全面审查，即使相对人没有提出，行政决定只要有违法之处就应一律裁定不予执行。

行政强制法最终确定的非诉强制执行的审查原则是书面审查原则。

所谓书面审查，是指人民法院对于行政机关强制执行的申请能否成立、是否应当裁定准予执行，仅针对行政机关提供的书面材料进行审查。

如行政机关提供的书面材料能够证明其申请强制执行符合法定条件，能够证明申请执行的行政决定合法，则人民法院应当及时作出执行裁定。

但如果行政机关提供的书面材料不能证明其申请符合条件或者不能证明申请执行的行政决定合法，则人民法院就可能裁定不予强制执行，或者进一步通过行政强制法第五十八条规定的程序，听取被执行人和行政机关的意见。

笔者认为，行政强制法所确立的书面审查，既不是形式审查，也不是实质审查，而是介于形式审查和实质审查之间的一种审查。

书面审查与形式审查的区别在于，形式审查只是从材料的形式上进行审查，看是否具备相应的材料，对于材料所记载内容的真实性、合法性和关联性不作进一步判断，而是推定为真实的、合法的且已经完全能够证明行政机关的主张；

而书面审查除了审查是否具备法定的形式要件、是否从形式上满足了行政强制法相关规定，更重要的是，还必须审查行政机关提供的书面材料是否真实、合法，所记载的内容能否证明行政机关的主张，行政机关认定的事实、适用的法律依据表面上能否成立。

书面审查与实质审查的区别在于，后者通常是按照诉讼程序进行，要全面审查行政机关是否有法定职权、行政决定认定的事实能否成立、证据是否充分、行政决定程序是否合法、引用法律规范是否全面准确、行政决定是否正当、是否构成滥用自由裁量权等；而书面审查通常一般限于是否有法定职权、事实是否成立等方面；对是否严格遵守了行政程序、行政决定是否适当、是否全面准确地引用了法律规范等由于相对人放弃的复议和诉讼的权利，视为已经接受，一般不作审查或者只作简单的审查。

一般认为，书面审查中只有在出现了案卷表面错误的情况时，才会进一步进行全面的审查。如没有案卷表面错误则可以裁定予以执行。

所谓案卷表面错误，按英美法系的理解，是指行政机关作出行政行为时的各种材料、文件、有关证据和理由说明及相对人提出的申请书、有关陈述和说明(统称行政案卷)，显示出明显的法律错误和使行政决定或裁决不能成立的事实错误。

行政强制法第五十七条规定，人民法院对行政机关的执行申请只进行书面审查，但在书面审查过程中，发现行政决定明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。

听取意见后，如果认定行政决定不构成明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，应当在三十日内作出执行裁定；如果认定行政决定明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当在三十日内作出不予执行的裁定，并加附理由，在裁定作出后五日内送达行政机关。

从以上规定可以看出，人民法院对行政机关的执行申请除进行书面审查外，还可以主动地进行实质审查。

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